תקנות שעת חירום מדוע צריך אותן? וממה יש להזהר?

בימים האחרונים הלך וגבר השימוש “בתקנות שעת חירום” (נכנה אותן: “תקש”ח”) ורבים שואלים על מה ולמה? מדוע נכנסו לחיינו  התקש”ח? האם צרי אותן כלל? והאם קיימים סיכונים בהפעלתן!

מדינת ישראל נולדה למצב מלחמה ולכן הכריזה כבר ב – 19.5.48 מועצת המדינה הזמנית (שהפכה מאוחר יותר לכנסת הראשונה) כי קיים בישראל מצב חירום שלא בוטל עד  עצם היום הזה.

מצב חירום הינו מונח ידוע ומקובל במדינות דמוקרטיות רבות ומטרתו לתת בידי הרשות המבצעת – הממשלה סמכויות יתר בכדי להתמודד עם סיטואציות כגון: מלחמה, רעידות אדמה, אסונות טבע אחרים ומגפות. אירועים אלה דורשים מעצם טבעם שינוי מהיר בסדרי התנהלות וקבלת ההחלטות ומעבר ממצב שגרה לחירום שפרושו נקיטה בפעולות דחופות לרבות מתן סמכויות מיוחדות לכוחות צבא, משטרה כוחות הצלה בריאות וביטחון. לעיתים ניתנות סמכויות אלה תוך פגיעה בזכויות הפרט (כגון: הגבלת תנועה, פתיחת בתי עסק וכיוצ”ב) בכדי להגן באופן זמני על הציבור, לספק לו שירותים חיוניים ולאפשר תפקוד אזרחי התואם את מצב החירום. הסמכויות המיוחדות דורשות חקיקה כבכל מדינה בה נוהג שלטון החוק. אולם במקרים רבים בשל הדחיפות בקביעת אותם כללים לא ניתן במצב חירום לחוקק חוקים בחקיקה רגילה וממושכת של הכנסת.

באותם מקרים חריגים מקבלת הממשלה סמכויות שאין לה באופן שוטף ולכן היא הופכת בנוסף גם “למחוקק זמני” במקום הכנסת. לכן העניקה הכנסת לממשלה על פי סעיפים 38 ו-39 לחוק יסוד הממשלה סמכות יחודית ומיוחדת להתקין תקש”ח. הממשלה כבר עשתה במהלך המשבר הנוכחי שימוש לא מועט בסמכות זו. מ-15.3.20 התקינה הממשלה נכון למועד כתיבת מאמר זה קרוב ל-40 תקש”ח. התקנות עוסקות בתחומים שונים החל מהגבלות תנועה,  סגרים באזורים שונים, הגבלת יציאה לעבודה, הפסקת לימודים הגבלות על פתיחת עסקים, בידוד, הארכת מועדים שונים ומתן מענקים למגזרים במשק.

מדוע קיים חשש מתקנות שעת חירום?

במדינה דמוקרטית בה הכל כפופים לחוק, קיימות זכויות יסוד מוגנות (כבוד האדם וחירותו, חופש העיסוק, חופש הביטוי, חופש ההתאגדות, הזכות להפגין ועוד). מעצם קיום מנגנון תקש”ח ועשיית שימוש בו מופרים האיזון וכללי המשחק זהו למעשה “מסלול עוקף חקיקה“.

בכך נתנת לרשות המבצעת  עוצמה בלתי רגילה וגובר החשש משימוש מוגזם ושלא לצורך בתקש”ח. כיצד ניתן למנוע שמוש באמצעים מיוחדים אלה למטרות זרות ולפרק זמן רב מה נדרש? לדוגמה: התיעוד שבידי השב”כ היכן היה כל אזרח ואזרח עלול להשאר במערכת ממוחשבת כך שכל מי שישים עליה יד בעתיד יהיה בידיו מידע רגיש ביותר על כל אחד ואחד מאיתנו. מי אם כן מפקח על התקש”ח? האם יכולה הממשלה באמצעות תקנות אלה לשנות לדוגמה את מבנה השלטון, את כפיפות חברי הממשלה לחוק לבטל את מערכת הבחירות, לאסור על הפגנות, לסגור לדוגמה את בתי המשפט או להגביל את סמכויות השופטים?

הערובות לשימוש מידתי בתקש”ח

ראשית, מצב החירום בישראל שהוכרז במאי 1948 קיים כמעט 72 שנה ברציפות. אולם על אף מצב בלתי תקין זה מיעטו ממשלות ישראל להשתמש בתקש”ח.

שנית, ישנם חוקים מפורשים שאינם מאפשרים לפגוע בהם בתקש”ח האפשרות לפגוע בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו לדוגמה ניתנת בצמצום ובלבד שההגבלה תהיה לתכלית ראויה ובאופן מידתי (ס’ 12 לחוק יסוד כבוד האדם וחירותו).

שלישית, על סעיפי החוק מוטלים סייגים על סמכות הממשלה להתקין תקש”ח. מטרת התקנות: להגן על המדינה, ביטחון הציבור וקיום האספקה והשירותים החיוניים. אין לממשלה סמכות חוקית להשתמש בתקש”ח למטרות אחרות. יתרה מכך, המחוקק קבע בחוק יסוד הממשלה כי הממשלה יכולה להתקין תקש”ח ולקבוע מכוחן הסדרים, אמצעים וסמכויות רק ככל שמצב החירום מחייב זאת!

על פי חוק יסוד השפיטה לממשלה אין סמכות לסגור את בתי המשפט בזמן חירום או למנוע פניה לערכאות. כך לא ניתן לפגוע בתפקוד הכנסת ובסמכויותיה בתקש”ח אלא באישור של 80 ח”כ לפחות. במילים אחרות הכנסת ובג”ץ ממשיכים לפקח על הממשלה במצב חירום.

רביעית, התקש”ח פוקעות כעבור שלושה חודשים מיום התקנתן אלא אם הכנסת האריכה תוקפן בחוק. הכנסת גם רשאית בכל עת לקבל החלטה ברוב של 61 חברי הכנסת או בחקיקה לבטל את אותן תקנות.

חמישית, “החברה האזרחית” על רכיביה השונים כגון האגודה לזכויות האזרח המכון הישראלי לדמוקרטיה עוקבים אף הם אחר התקנת תקש”ח וכך התקשורת, אנשי אקדמיה ומוסדות מחקר.

שישית, היועץ המשפטי לממשלה קבע לפני מספר שנים הנחיות הקשורות בהתקנת תקנות שעת חירום והבהיר כי בכל מקרה שניתן לקבל את התקנה בהליך חקיקה מסודר עדיפה דרך זו. היועמ”ש אף קבע מנגנוני דיווח מהממשלה למשרד המשפטים ולוועדת חוץ וביטחון  של הכנסת בסמוך למועד התקנת תקש”ח.

פיקוח בג”צ על הממשלה במצב חירום

מגפת הקורונה “תפסה” את ישראל כשממשלתה הינה למעשה ממשלת מעבר שאינה נהנית עוד מאמון הכנסת. עבודת ועדות הכנסת ה – 22 הסתיימה ורק לפני מספר ימים הושבעה הכנסת ה – 23.

ב- 17.3.20 הותקנה תקש”ח המסמיכה את השב”כ לסייע במאמץ הלאומי לצמצום התפשטות נגיף הקורונה. השב”כ התבקש לעשות שימוש ביכולויות הטכנולוגיות המשמשות אותו לאיתור מפגעי טרור בכדי לאתר מי היה בסביבתו של חולה קורונה במהלך השבועיים בטרם הוכר כחולה. אין ספק כי מדובר בצעד דרסטי ביותר שארגון חשאי מקבל הסמכה לעקוב אחר אזרחים ולאתר, לאסוף מידע היכן היו ואף מי שהה בקרבתם. בעקבות התקנות הוגשה עתירה לבג”ץ בשל העדר פיקוח של ועדות הכנסת על אותן תקנות. בג”ץ הוציא צו ביניים (מעין הקפאה זמנית של התקנה) ומניעת כניסתה של התקנה לתוקף וקבע כי יש להקים את הועדות בכנסת בכדי שתפקחנה על התקנות (ועדת חוץ וביטחון ועדת משנה לענייני מודיעין ושירותים חשאים) עד 24.3.20 שעה 12:00 בצהריים (דרישה זו מקורה בהוראת חוק המחייבת להניח את התקש”ח על שולחן ועדת חוץ ובטחון של הכנסת). צווי הביניים  בוטלו רק לאחר שהתברר לבג”ץ שהועדות אכן הוקמו. זו דוגמה לכך שבג”ץ פוקח עיינו על תקנות שעת חירום ולא מהסס להקפיאן.

לסיכום

התקנת תקש”ח הינה ללא ספק חריגה קיצונית מהתנהלות דמוקרטית של מדינה בשגרה כשכללי הפרדת הרשויות מאפשרים איזונים ובלמים בהפעלת כוחן. ישראל נמצאת גם כך במצב פוליטי לא יציב (כשישנם ח”כ ושרים שמטיפים שלא לקבל הכרעות שיפוטיות, הציבור מפולג מע’ המשפט זוכה לאמון פוחת והשסעים הפוליטים רק הולכים ומעמיקים) בצדק גובר החשש ליציבות המערכת הפוליטית מה גם כשבנוסף “מצטרף” מצב  חירום המקנה לרשות המבצעת כח שלטוני רב נוסף.

אין ספק שהתקש”ח הנן כלי ואמצעי נכון למצבי חירום כל עוד הן אכן משמשות למטרתן ומוגבלות לפרק זמן מצומצם. אולם יש לעקוב אחר התקש”ח ולא לעצום את העיניים לרגע. דווקא בימים אלה כשהציבור אינו מתנהג כבשגרה והוא עסוק בעיקר בשאלות של השרדות כלכלית, על התקשורת, עמותות הפועלות לשמירה על שלטון החוק אנשי אקדמיה ומומחים בתחומם וכמובן על בג”ץ באמצעות עתירות המונחות על שולחנו לעקוב בדריכות ובערנות אחר השימוש בתקש”ח. מדובר איפה בתבשיל מיוחד מזין וכשר אולם ללא קשר לטעמו המעט מוזר אסור להשאירו על הגז ללא השגחה!!